Upphandla it-tjänster med öppna krav och avtal

Varför öppna krav och avtal vid it-upphandling?

Ett it-system lever ofta längre än upphandlingen som skapade det. Kraven i kravspecifikationen och villkoren i avtalet styr därför vilka leverantörer som kan lämna anbud, totalkostnaden över tid och hur lätt lösningen är att byta. Formuleringarna får konsekvenser många år efter att upphandlingen är avslutad.

Problemen syns ofta först i efterhand. I Inköpsrådets artikelserie om upphandling och öppen programvara – av Mårten Nyström Holm, Lina Nyman och Johan Linåker – beskrivs hur vissa myndigheter upplever negativa inlåsningseffekter i gamla it-avtal. Artikelförfattarna menar att inlåsning till en leverantör eller proprietär programvara kan undvikas om kraven utformas medvetet från början.

Offentlig upphandling vilar på EU:s principer: öppenhet, likabehandling, öppen konkurrens och god förvaltning. De stödjer de tekniska och avtalsmässiga råden här: kraven bör inte i onödan peka ut en enda tänkbar leverantör.

Inlåsningseffekter – problemet som ska undvikas

Inlåsning uppstår när kraven i en upphandling i praktiken bara kan uppfyllas av en enda leverantör, eller av leverantören bakom en specifik produkt. Enligt Inköpsrådets artikel är det vanligt att svenska it-upphandlingar ställer omfattande krav på kompatibilitet i stället för interoperabilitet. Sådana krav avser proprietär programvara genom hänvisningar till specifika leverantörer, produkter eller stängda it-standarder.

Bland exemplen i artikeln finns AD (Active Directory), Microsoft Office 365, EPIserver, Oracle DB, Ipad och Stratsys. Krav av det slaget skapar enligt artikeln inlåsningseffekter. De riskerar att bara kunna uppfyllas av leverantören av den specifika produkt som kravet syftar på.

Konsekvenserna är två. Deltagandet på lika villkor begränsas, eftersom andra leverantörer i praktiken stängs ute från att konkurrera på sina egna meriter. Den långsiktiga förvaltningen och återanvändningen av organisationens digitala handlingar försvåras. Handlingarna riskerar att bli beroende av en viss programvara för att kunna läsas och bearbetas.

Interoperabilitet, kompatibilitet och öppna it-standarder

Kompatibilitet handlar om utbytbarhet i en snävare mening. Inköpsrådets artikel beskriver kompatibilitet som att datorer, program, filer och tjänster är utbytbara eller kan användas av ett visst annat program. Exemplet är att en dator som kan köra ett visst kontorspaket kan bytas ut mot en annan dator som också kan köra samma paket.

Interoperabilitet är ett vidare begrepp: förmågan att utbyta information mellan system och att kunna använda informationen även efter ett systembyte. Skillnaden är avgörande i en upphandling. Ett krav på kompatibilitet med en namngiven produkt låser fast vid just den produkten. Ett interoperabilitetskrav beskriver i stället den funktion som ska klaras och lämnar öppet vilken lösning som helst som uppfyller den.

Även valet av standard spelar roll. Enligt rekommendationerna i artikeln bör krav riktas mot öppna it-standarder, inte stängda, eftersom ett krav på en sluten it-standard kan hindra att standarden införs i öppen programvara – av både juridiska och tekniska skäl. Krav på en it-standard bör dessutom komma först när minst ett öppet programvaruprojekt har implementerat den. Saknas en publikt tillgänglig öppen programvaruimplementation av standarden innebär det enligt artikeln betydande risker för inlåsning.

Så formulerar du öppna krav i kravspecifikationen

Grundregeln är enkel: beskriv vilken funktion och förmåga som efterfrågas, inte vilken produkt anbudsgivaren ska använda. Inköpsrådet redovisar fem rekommendationer som bygger på en forskningsrapport av Björn Lundell med flera. De utgår från att den upphandlande organisationen bör ställa krav på interoperabilitet i stället för kompatibilitet. Krav på kompatibilitet med en specifik programvaruapplikation bidrar till inlåsning.

I praktiken innebär rekommendationerna att organisationen ska efterfråga öppna standarder för it, inte stängda. Krav på en standard bör bara ställas om det finns en implementation i ett eller flera öppna programvaruprojekt. Krav på specifika slutna programvaruapplikationer bör undvikas helt. Enligt artikeln medför krav på en specifik proprietär programvara risker bland annat kopplade till långsiktig förvaltning och återanvändning av organisationens digitala handlingar.

I svensk rätt ligger de tekniska kraven i en egen del av regelverket. Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling innehåller ett kapitel om tekniska krav (9 kap.). Där hör formuleringar om standarder och interoperabilitet hemma. Att kontrollera hur kraven är formulerade i den delen är ett effektivt sätt att upptäcka oavsiktlig inlåsning innan upphandlingen publiceras.

Process för öppen it-upphandling

Avtal med exitstrategi och kontroll över egna handlingar

En bra kravspecifikation räcker inte om avtalet saknar vägar ut. Den femte rekommendationen i Inköpsrådets artikel är att utveckla en effektiv exitstrategi. Den ska göra att den upphandlande organisationen med kort varsel kan avsluta användningen av en programvara utan att tappa kontrollen över sina egna handlingar.

Exitstrategin bör regleras i avtalet och inte bara beskrivas som en avsikt. Centrala frågor är vad som händer vid avtalstidens slut eller vid förtida avslut, hur organisationens egna digitala handlingar ska kunna tas ut och fortsätta användas, samt hur övergången till en annan lösning ska genomföras utan att verksamheten stannar. Villkoren för fullgörande av kontraktet regleras i avtalet – lagen (2016:1145) om offentlig upphandling har ett kapitel om just fullgörande av kontrakt (17 kap.). Där finns organisationens verkliga hävstång under avtalstiden.

Ett praktiskt arbetssätt är att behandla exitstrategin som en del av kravställningen redan i upphandlingen. Den som inte kan beskriva hur ett utträde ska gå till har svårare att göra det senare, när beroendet redan är etablerat.

Uppföljning och långsiktig förvaltning

Avtalstiden är perioden då inlåsningen antingen byggs upp eller hålls tillbaka. Följ upp att kraven på interoperabilitet och öppna standarder efterlevs i drift, inte bara vid leverans.

Pröva också exitstrategin i praktiken med jämna mellanrum. Ta ut organisationens egna digitala handlingar i ett format som kan användas vidare i ett annat system. Gå igenom vilken dokumentation som behövs för att en annan leverantör ska kunna ta över. Visar sig provet svårt att genomföra är det i sig ett tecken på att beroendet har blivit för stort.

Håll löpande ordning på vilka standarder och format som används, var uppgifterna finns och vem som ansvarar för dem. Det gör det lättare att byta delar av it-miljön utan att behöva byta allt på en gång.

Principer och omvärldsfaktorer att känna till

Offentlig upphandling är en del av den inre marknaden. EU har särskilda upphandlingsregler för att värna öppenhet, likabehandling, öppen konkurrens och god förvaltning. Syftet är enligt EU att skapa en konkurrensutsatt, öppen och välreglerad upphandlingsmarknad. Principerna är inte bara formella – de ger stöd för att avvisa krav som i praktiken pekar ut en enda leverantör.

Regelverket kan också förändras. Enligt en nyhet från Upphandlingsmyndigheten, publicerad den 10 september 2026, antog EU-kommissionen dagen innan ett förslag till nya upphandlingsregler. Om förordningen antas ersätter den tre av dagens upphandlingsdirektiv – det klassiska direktivet, försörjningsdirektivet och koncessionsdirektivet – och ändrar dessutom flera andra direktiv och förordningar.

Bland de föreslagna ändringarna finns ett gemensamt digitalt ekosystem som ska minska administrationen runt offentliga upphandlingar och öka transparensen. Anja Clausin, generaldirektör på Upphandlingsmyndigheten, beskriver förslaget som en mycket stor reform. Hon framhåller att EU-kommissionen vill modernisera, förenkla och harmonisera upphandlingsreglerna inom EU.

Förslaget ska nu granskas av Europaparlamentet och ministerrådet. I Sverige tar Regeringskansliet fram en faktapromemoria som enligt myndigheten väntas överlämnas till riksdagen i mitten av oktober.

Checklista för öppen it-upphandling

• Kräv interoperabilitet i stället för kompatibilitet – beskriv vad lösningen ska klara, inte vilken produkt som ska användas.

• Undvik hänvisningar till specifika slutna programvaruapplikationer, leverantörer eller produkter i kravspecifikationen.

• Ställ krav på öppna standarder för it, inte på stängda.

• Kräv en standard endast om minst en öppen programvaruimplementation finns och är publikt tillgänglig.

• Säkerställ en effektiv exitstrategi i avtalet, så att användningen av en programvara kan avslutas med kort varsel.

• Säkra organisationens rätt till och kontroll över sina egna digitala handlingar, både under avtalstiden och efter ett avslut.

• Följ upp kraven under avtalstiden och pröva exitstrategin innan beroendet blir för stort.